Nedanstående är en rapport jag skrivit för Beroendeombudet.

Denna rapport handlar om en granskning av missbrukarvården i Örebro kommun men den gör inte anspråk på att ge en fullständig bild av missbrukarvården/missbruksinsatserna i Örebro kommun. Rapporten är den första i en serie och metoden kommer att utvecklas allt eftersom BeOm gör granskningar.

Örebro kommun är en stor kommun (136 000 invånare) och har länge betraktats som en central ort i det så kallade ”amfetaminbältet”, men missbruket i Örebro är självfallet mycket mer än missbruk med amfetamin som huvuddrog. Frågan är vilken politik Örebro kommun bedriver för att minska missbruket, och hur individer med en missbruks- eller beroendeproblematiken ”hanteras” av kommunen utifrån några centrala aspekter.

Denna rapport kommenterar de resultat som granskningen har kommit fram till. Följande avsnitt kommenteras: Övergripande, Det förebyggande arbetet, Det vårdande arbetet, Genus, Vårdresultat, kvalitet samt insatser, Ekonomi, Brukarinflytande samt Webbdialog. Granskningsrapporten avslutas med en sammanfattning samt en redogörelse för hur BeOm arbetat med granskningen. En beskrivning av Örebro kommuns arbete inom missbruksområdet finns som en undersida/bilaga.

1. Övergripande

Som i andra stora kommuner är missbrukarvården relativt omfattande i sin utformning. Socialtjänsten, som är den som enligt huvudmannaskapet har huvudansvaret för missbruksområdet, är i Örebro organiserad med en tjänstemannaorganisation (Socialförvaltning, 350 anställda) och tre politikerorganisationer, en övergripande ”Programnämnd Social välfärd” (24 politiker) och två underliggande, Socialnämnd Öster respektive Väster (36 politiker).

Örebro kommun använder sig vad Beroendeombudet (BeOm) förstår av tre styrdokument för området, dels en ”Drogpolitisk handlingsplan”, dels ”Verksamhetsplan” och dels ”Budget”.

Den drogpolitiska handlingsplanen är det övergripande dokumentet och är framtaget tillsammans med Polisen i Örebro och den senaste versionen är beslutad i Kommunfullmäktige i december 2010 och gäller till 2013. I inledningen slås fast att syftet är ”att bidra till god folkhälsa, minskad brottslighet samt minskade sociala och ekonomiska kostnader för samhället” och att ”tydliggöra de strategier som kommunal och polisiär verksamhet i Örebro kommun ska tillämpa för att förebygga drog- och spelmissbruk” och att detta förebyggande arbete ska genomsyras av ”Barnperspektivet där barnens rättigheter och möjligheter, utifrån FN:s barnkonvention, sätts i centrum. Genusperspektivet, som pekar mot en organisation som ger alla, oavsett kön, lika Möjligheter. Mångfaldsperspektivet, där individer med olika förutsättningar och bakgrund tillmäts samma betydelse”.

Under avsnittet om vilka som berörs av handlingsplanen skriver kommunen ”Målgruppen för handlingsplanen är de ansvariga för de verksamheter som berörs inom kommunen och polisen. Det gäller att främja en positiv utveckling för de unga i kommunen, stärka skyddsfaktorerna och begränsa riskfaktorerna”. Ingenting skrivs om att de som arbetar med individer som har ett missbruks- eller beroendeproblem är berörda, och ingenting skrivs om att det gäller att öka möjligheterna att ta sig ur ett aktivt missbruk.

I dokumentet räknar kommunen upp målen för det drogpolitiska arbetet. Målen är:

• ”Örebro län ska vara narkotika- och dopningsfritt
• Den totala alkohol- och tobakskonsumtionen ska minska
• Ungdomsmiljöerna ska vara alkohol- och tobaksfria
• Den illegala försäljningen för alkohol och tobak ska upphöra
• Berusningsdrickandet ska minska
• Prevention och tidig upptäckt av tobaks, alkohol-, och droganvändning ska prioriteras
• Trafiken i Örebro län ska vara alkohol- och drogfri.”.

De insatser som presenteras för det förebyggande arbetet är mycket ambitiösa, hur realistiska de är och hur väl kommunen lyckas med det förebyggande arbetet är kanske en annan fråga.

Av den drogpolitiska handlingsplanens 23 sidor handlar en halv sida om hur de som har ett aktivt missbruk ska få stöd och hjälp att lämna missbruket bakom sig. De åtgärder som räknas upp för att stödja individer med ett utvecklat missbruk eller beroende är:

• ”de som misstänks för drograttfylleri eller ringa narkotikabrott snabbt erbjudas samtal alternativt behandling inom socialtjänsten för sitt missbruk.”, ”Kommunen ska erbjuda kunskapsbaserad öppenvård.”
• ”I syfte att motivera enskilda personer att upphöra med sitt missbruk ska särskilda fråge- och samtalsguider utarbetas vilka ska användas av socialtjänst och polis vid deras personliga kontakter med missbrukare.”
• ”Örebro kommun erbjuder vuxna en ”öppen ingång” vid oro över sin egen användning av alkohol-/ drog-/spelsituation eller anhörigs situation. Via alkohol- och droglinjen kan man boka tid för tre samtal. Samtalen sker utan biståndsbeslut och kan vid önskemål vara anonymt.”.

Den strategiska planen saknar information och uppskattning av problematikens omfattning. Planen innehåller dock några få sifferuppgifter, främst fakta tagen från olika nationella undersökningar om delar av problematikens omfattning på nationella nivå, samt problematikens omfattning i Örebro i grundskolans åk 9 och gymnasiets åk 2 (alkohol respektive hasch). Som komplement till detta finns polisens uppgifter om antalet fylleribrott/ringa narkotikabrott i Örebro (de siffrorna saknar dock större informationsvärde eftersom de dras med statistisk svaghet i validitet och reliabilitet avseende missbruk och beroende).

I dokumentet ”Verksamhetsplan” beskrivs de olika delarna av socialtjänsten rent faktamässigt och så listas respektive enhets mål för det kommande året, i verksamhetsplanen för 2011 finns t ex följande övergripande mål för hela förvaltningen att arbeta mot:
• Minska antalet institutionsplaceringar och placeringstider.
• Rättsäkerhet och god kvalitet ska prägla socialnämndernas arbete.
• Brukardialog.
• God service och tillgänglighet.

Öppenvården för Vuxna missbrukare anger målen på detta sätt:
Verksamhetens mål är:
• Att de psykosociala och behandlande insatser som klienterna erbjuds leder till att klienterna får verktyg för att göra en förändring och kan upphöra med sitt missbruk eller minska det.
• Att enheten använder sig av mätinstrumentet i Kvalitetsstjärna för att följa upp det psykosociala stödarbetet i öppenvårdsgruppen.
• Att under hösten erbjuda kurs i återfallsprevention samt anhörigstöd i grupp genom en ”öppen ingång” och utan föregående biståndsbeslut
• Att med hjälp av C uppsats gjord av socionompraktikant klarlägga öppenvårds-gruppens drop-out ärenden. (BeOm har begärt att få ut denna men den har inte genomförts)

Förvaltningschefen för det sociala området skriver i budgetförutsättningarna att

”Arbetet med en god ekonomisk hushållning kommet att fortsätta. […] Det uppsökande och förebyggande arbetet är centrala delar i socialt arbete där förvaltningen ska fortsätta att utveckla metoderna för att nå goda resultat”.

Citatet från Örebro kommuns förvaltningschef visar på en utveckling som varit dominant inom det sociala arbetet under en rad år, fokus på ”ekonomisk hushållning” och ”förebyggande insatser”.

BeOm:s kommentarer:

Örebro kommun saknar ett strategiskt dokument/övergripande handlingsplan som fokuserar på de som har utvecklat problematik samt syftar till att minska befintligt missbruk och möjliggöra för fler som är aktiva i missbruket att i stället bli av med det aktiva missbruket och bli en integrerad del av samhället. BeOm riktar utifrån detta skarp kritik mot Örebro kommun.

BeOm anser att ett barnperspektiv är viktigt men vi ifrågasätter i linje med ovanstående även att en drogpolitisk handlingsplan enbart ska ha barn i centrum, den borde åtminstone kompletteras med en handlingsplan som fokuserar på de individer med ett missbruk som är i behov av kommunens stöd och hjälp inom området.

Vad det gäller målformuleringen i den övergripande handlingsplanen menar BeOm att om kommunen menar allvar med ovanstående mål så måste det tillföras stora resurser till området, dagens resurser som vi tagit del av och som kommer att kommenteras i denna granskning räcker på långa vägar inte till för att kommunen ska nå målen. Målen är antingen inte allvarligt menade och enbart insatta i dokumentet för syns skull, eller så saknar kommunens tjänstemän och politiker total insikt och kunskap om vilka insatser som krävs för att kommunen ska nå målen. Särskilt viktigt är detta utifrån det faktum att Örebro för andra halvåret 2010 rapporterat till CAN att missbruket ökar i Örebro.

De åtgärder som räknas upp i den övergripande handlingsplanen är till sin omfattning en knappt märkbar del av denna handlingsplan. Bland de få åtgärder som presenteras slår Örebro kommun fast att man ska erbjuda öppenvård. Utifrån att beroende är ett mycket komplext fenomen och där det finns en rad olika behov bland alla som har denna problematik, är BeOm starkt ifrågasättande att en strategisk handlingsplan pekar ut att det är just öppenvård som är det som Örebro kommun ska erbjuda. Nu är det ju inte fallet att det enbart är så i verkligheten, men som synes i handlingsplanen, likväl som i verksamhetsplanens mål, är detta inriktningen och det ser BeOm som mycket allvarligt och som en utveckling som hotar människors välbefinnande.

Den övergripande handlingsplanen har ytterligare en allvarlig brist. Det saknas uppgifter om problemsituationen och omfattningen på behovet av insatser. Hur politiker och tjänstemän ska kunna planera verksamheten och dess omfattning utan att kommunen har insikt om problematikens storlek är BeOm mycket frågande inför. Till Socialstyrelsen, och verksamheten ”Öppna jämförelser” har kommunen dock angett att de gör bedömning av att insatser svarar mot behoven, hur denna bedömning går till framgår inte av de dokument som BeOm har kunnat ta ställning till. Det är egendomligt att inte den informationen i så fall tagits med i underlaget till handlingsplanen. BeOm måste ändå rikta skarp kritik mot att kommunen i sina övergripande styrdokument inte har ett systematiskt arbete för att uppskatta behovet av vårdinsatser.

Beträffande förvaltningschefens fokus på ”ekonomisk hushållning” och ”förebyggande insatser” menar BeOm att även om skattemedel självfallet ska hushållas med, och att det är viktigt att försöka arbeta förebyggande, så anger den s k ”Portalparagrafen” i Socialtjänstlagen att det centrala i det sociala arbetet är att verka för att främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet. Detta ställer krav på att en socialtjänst kan erbjuda missbrukarvård till alla individer oavsett problematikens komplexitet, och BeOm menar att det är av vikt med att en kommun fokuserar på att tillhandahålla insatser som har effektiv verkan mot det som förhindrar att individer kan uppleva trygghet, jämlikhet och aktivt deltagande i samhället, t ex ett befintligt missbruk. Det borde vara det centrala i det sociala arbetet, i kombination med förebyggande insatser, inte prioritering av ekonomiskt fördelaktiga insatser som förefaller vara det som Örebro kommun strävar mot.

2. Det förebyggande arbetet

Örebro kommun har ett stort fokus på det förebyggande arbetet, vilket framgår av såväl den strategiska handlingsplanen som verksamheterna i sig. Det förekommer flera olika insatser och kommunen förefaller vara i framkant med att delta i olika projekt som har ett förebyggande perspektiv (t ex införandet av Connect-program som en del av ”Föräldrastödjande verksamhet”).

Att Örebro är relativt framgångsrika inom förebyggande framgår t ex av uppgifter från mönstringen där Örebro län för de flesta drogparametrar ligger under rikssnittet, t ex vad det gäller intensivkonsumtion alkohol, narkotika och rökning.

BeOm:s kommentar:

BeOm anser att det förebyggande arbetet är viktigt, det är dock svårt att utvärdera vilken effekt det har. Även om BeOm anser att Örebro kommun verkar arbeta bra med det förebyggande arbetet, hyser vi dock en oro kring om Örebro kommuns stora fokus på det förebyggande arbetet tränger ut andra insatser som är mer nyttiga för dem som har utvecklat ett missbruk eller beroende.

3. Det vårdande arbetet

Den behandlingsfilosofi som används inom Örebro kommuns öppenvård är kognitiv teori och inlärningsteori. Behandlingsmetoder är MI samt KBT, där man använder sig av ”manualbaserade program baserade på MI och KBT”. Inom den behandlande öppenvården finns kuratorer (har socionomexamen eller motsvarande) och tre individer har påbyggnad inom KBT (Steg 1). Vidare finns inom socialtjänsten ”behandlare” (minst tvåårig högskoleutbildning) samt ”behandlingsassistenter” (två-årig högskoleutbildning önskvärd, men ej krav). Det finns även behandlande personal med egen erfarenhet av missbruk.

Som framgår i faktabilagan så är den behandlingsmetod som betonas MI. Örebro kommun anger att ”Ledande i verksamheten är socialstyrelsens nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevård”. I dessa framhävs att arbeta på olika sätt utifrån vilken drog som varit den som varit objektet i missbruket. På frågan om Örebro kommuns öppenvård arbetar på olika sätt utifrån olika objekt/droger har Örebro kommun inte svarat att de gör det, vilket är i linje med att för de vuxna arbetar 14 kuratorer med MI och en individ är utbildad för psykoterapi (KBT) (totalt har 3 även Steg 1 KBT enligt ovan). BeOm menar dock att arbetssättet att låta en huvuddrog styra behandlingsmetoden inte är att rekommendera generellt utom under vissa förutsättningar eftersom det förfaringssättet är ett exempel på ett mer biologiskt övergripande betraktelsesätt på missbruk vilket är att förenkla missbruksfenomenet allt för mycket.

Behandlingsmetoden MI har utvärderats av de internationella institutionerna Campbell och Cochrane med följande resultat:

”Compared to no treatment control MI showed a significant effect on substance use which was strongest at post-intervention SMD 0.79, (95% CI 0.48 to 1.09) and weaker at short SMD 0.17 (95% CI 0.09 to 0.26], and medium follow-up SMD 0.15 (95% CI 0.04 to 0.25]). For long follow-up, the effect was not significant SMD 0.06 (95%CI-0.16 to 0.28). […]
It seems that other active treatments, treatment as usual and being assessed and receiving feedback can be as effective as motivational interviewing. There was not enough data to conclude about the effects of MI on retention in treatment, readiness to change, or repeat convictions”.

I texten ovan framgår att MI har mycket små effekter, eller inga alls på lång sikt.

Vad det gäller stöd/habilitering/integration/reintegration erbjuder kommunen en del insatser via ”Stöd och struktur”. Det är som det brukar se ut i de flesta kommunerna, och som det alltid sett ut. Insatserna kan klassificeras som ”stereotypa” och insatserna vänder sig till en del av den heterogena gruppen individer med missbruk- eller beroendeproblematik, och särskilt de med intresse för kök, skapande och hantverk och som behöver stöd med ”samhällsinformation” o dyl.

BeOm:s kommentarer:
Örebro kommun har svarat att de arbetar utifrån MI som behandlingsmetod och -filosofi. I ljuset av ovanstående utvärdering känns Örebro kommuns betoning av MI som mycket anmärkningsvärd. Visserligen är metoden en liten del av resultatet i en lyckad behandlingsinsats, men den har såväl sin del av det likväl som betoning av en motivationsmetodik i en behandlingsinsats ställer frågetecken kring kompetensen och insikten hos de som styr öppenvården inom Örebro kommun.

Vad det gäller ”Stöd och struktur” så anser BeOm att den stereotypa bild av vilket stöd och vilken struktur som behövs är förlegad och otillräcklig, och vi menar att det finns skäl att anta att kommunen borde se över vad som erbjuds som insatser inom ramen för ”stöd och struktur”.

4. Vårdresultat, kvalitet samt insatser

BeOm har ställt frågor om hur stor andel av socialtjänstens klienter som har lyckats uppnå missbruks-/beroendefrihet 1, 3 respektive 5 år efter avslutad insats. Örebro kommun har inte kunnat svara på den frågan, inte heller har kommunen kunnat svara på varför kommunen inte kan svara på frågan.

Vad det gäller återkommande klienter, vilket BeOm frågat om men där Örebro kommun inte kunnat svara, finns viss information från Socialstyrelsen under ”Öppna jämförelser”. I detta material framgår att vad det gäller alkohol ligger Örebro i nivå med riksgenomsnittet, t o m lite under år 2010 med 34% återinskrivna jämfört med snittets 35%. För narkotika ligger Örebro kommun lite över snittet med ca 37% mot rikssnittet på 34% återinskrivna.

Kvalitetssystem
Örebro kommun arbetar för närvarande inte med något datorstöd för kvalitetsuppföljning och utvärdering av missbrukarvården, men inom ramen för Sveriges kommuner och landstings projekt ”Kunskap till praktik” pågår ett arbete med att införa en systematisk uppföljning och utvärdering.

När någon kontaktar kommunen för hjälp med missbruks- eller beroendeproblem garanterar Örebro kommun telefonkontakt samma dag med antingen socialsekreterare eller assistent. Örebro kommun garanterar påbörjad utredning inom 7 arbetsdagar. BeOm har även frågat om inom vilken tidsram en insats kan påbörjas men har inte fått något svar på detta.

Vad det gäller utfallet för ovanstående garantier framgår det av Örebro kommuns svar att 2010 så uppfylldes garantin i 79% av fallen, 2009 var det 74% och 2008 100%. Den andra garantin uppfylldes till 78% år 2010, 99% år 2009 och 100% år 2008.
Det finns inget sanktionssystem för vad som händer om kommunen inte når garantinivån.

Insatser
BeOm har ställt frågor om hur många individer som varit aktuella för insatser under en tidsserie av sju år, uppdelat på om antalet nya individer och antalet återkommande. Örebro kommun kan inte svara på det. Det är med andra ord i samma anda som att kommunen inte kan svara på frågeställningen om vilka resultat insatserna gett. Dock lämnar Örebro kommun viss information om beslutade insatser på området.

Antalet insatser som beviljats under de senaste åren är följande (de siffror som Örebro kommun lämnat ut sträcker sig inte lika långt tillbaka som BeOm önskat och är inte strukturerade på det sätt som BeOm önskar):

År 2009 gjordes 711 insatser enligt SoL, varav 333 till vuxna, 272 till unga och 106 barn. År 2010 var det 702 insatser varav 250 till vuxna, 347 till unga och 105 barn. För barn gjordes år 2009 144 insatser enligt LVU och 2010 var det 147 insatser. För vuxna gjordes 2009 37 insatser enligt LVM och 2010 var det 32 insatser. Problematiskt är att kommunen enbart redovisar antalet insatser för två år.

På individnivå (en individ kan få flera insatser) är uppgifterna som lämnats till BeOm aningen mer detaljerade:

År 2007 fick 176 vuxna bistånd med 106 vårddygn på institution i snitt. År 2010 fick 171 vuxna bistånd med 90 vårddygn på institution i snitt. Noterbart är att Örebro kommun föreslaget en halvering av budgeten för just denna grupp.

För unga finns ligger siffrorna för institutionsvård (internet och externt) på att år 2007 fick 121 unga bistånd med i snitt 191 vårddygn, år 2010 fick 122 unga bistånd med 195 vårddygn i snitt.

För barn ser situation ut enligt följande, år 2007 fick 29 barn bistånd med 183 vårddygn (verkar vara en statistisk uteliggare) på institution i snitt. År 2010 fick 31 barn bistånd med 105 vårddygn på institution i snitt.

Under perioden 2007 jämfört med 2010 ökade antalet barn vårdade i familjehem från 91 till 120, och antalet vårddygn per barn gick från 253 i snitt till 271. För unga är motsvarande siffror från 142 till 201 individer med i snitt från 235 vårddygn till 213. Vuxna i familjehem gick under samma period från 16 till 7 och antalet dygn från 133 till 245 (siffrorna är små så individuella avvikelser slår igenom hårdare).

BeOm:s kommentarer:
BeOm finner det anmärkningsvärt att kommunen inte har haft något intresse av att utvärdera om deras insatser ger resultat, men vi uppskattar och ser fram emot att ta del av de förändringar som kommunen nu arbetar med vad det gäller resultatuppföljning/utvärdering inom ramen för Kunskap till praktik-projektet. Men som kommunen arbetar för närvarande måste vi rikta skarp kritik mot att kommunen inte har bättre system och underlag för att arbeta med utvärdering.

Hur länge en individ kan upprätthålla en missbruks-/beroendefrihet är en form av kvalitetsmått på insatserna, det samma kan till viss del sägas om hur vanligt återkommande insats är för individer, att kommunen inte mäter detta/vill svara på detta är anmärkningsvärt. Ur antalet insatser kan också utläsas hur prioriterat området är, särskilt om uppgifterna ges över längre tid.

Att kommunen inte når de uppställda målen för ”kontaktgarantin” är självfallet inte bra, att det mäts är dock bra eftersom denna medvetenhet får antas leda till att kommunen försöker arbeta med bristerna. Vi anser att garantin är mycket bra, men vi anser att den bör kompletteras med en garanti för tidsram om när beslut om insats ska fattas (t ex inom 7 dagar efter inledd utredning) och/eller garanti för när insats ska ha påbörjats (t ex två veckor efter beslut om insats). Två veckors väntetid på vård är i många fall lång tid, men vi har förståelse för att det är svårt att organisera en verksamhet för att kunna agera snabbare än så. BeOm anser även att garantin bör kompletteras med någon form av sanktionssystem/motivationssystem så att den blir mer effektiv som garanti.

Vad det beträffar insatserna är det framför allt nedskärningarna på institutionsvården som är anmärkningsvärd, men det är ju i linje med ovan kommenterade strategi. Att insatserna minskar från 333 vuxna till 250 vuxna känns också anmärkningsvärt, men det går inte dra några slutsatser utifrån enbart ett år.

BeOm har frågat om den genomsnittliga tiden för insatserna som Örebro kommuns socialtjänst gett, Örebro kommun har enbart svarat med ovanstående vilket inte är tillräckligt eftersom det enda som går att utläsa är snittiden som ges för institutionsvård och familjehem. BeOm:s åsikt är att den genomsnittliga vårdtid som ges vid institutionsplaceringar avseende vuxna, 3 månader, är i kortaste laget. Det får antas utifrån redovisad strategi att de som väl beviljas institutionsvård av Örebro kommun har en komplex beroendeproblematik, att då enbart bevilja tre månaders institutionsvård i snitt upplever inte vi som trovärdigt och tillräckligt. BeOm befarar att individer med en beroendeproblematik inte får tillräcklig vård, vilket är allvarligt.

5. Genus

För att göra en djupare granskning utifrån ett genusperspektiv skulle man behöva ha tillgång till ett annat slags material, som djupintervjuer och mer fakta. Men det går att utläsa en del fakta i det statistiska material som Örebro kommun lämnat.

Av svaren framgår t ex att för flickor (barn) var antalet vårddygn på institution 54 i snitt jämfört med 130 i snitt för pojkar (enbart 3 respektive 5 individer varför dessa siffror är mycket svaga att dra slutsatser av). För flickor (barn) var snittantalet vårddygn i familjehem 280 jämfört med 266 för pojkar. För flickor (unga) var antalet vårddygn på institution i snitt 193 jämfört med 213 för pojkar. För flickor (unga) var snittantalet vårddygn i familjehem 226 jämfört med 244 för pojkar. För kvinnor (vuxna) var antalet vårddygn på institution i snitt 69 jämfört med 81 för pojkar. Familjehem var endast aktuellt för 3 kvinnor och 3 män varför snittet blir allt för utsatt för individuella variationer, det är därför svårt att dra slutsatser av sifforna.

BeOm:s kommentar:
BeOm menar att det finns skäl att ifrågasätta på vilka grunder som kvinnor generellt tilldelas lägre insats än män, vilket framgår av snittiden för ovanstående behandlingsinsatser. BeOm anser att det finns skäl för en särskild genomlysning av Örebro kommuns socialtjänsts arbete utifrån en genusaspekt för att utröna om ovanstående siffror är en del av könsdiskriminering.

6. Ekonomi

Örebro kommuns Socialtjänst har inför 2011 räknat med en budget på 184 450 tkr i externa kostnader för vård och behandling. År 2010 var budgeten 185 195 tkr. Budgeten 2011 är ett resultat av att man för institutionsvård räknat utifrån antal betalda dygn under andra halvåret 2010, den genomsnittliga dygnskostnaden 2010 plus 100 kr per dygn i kostnadsökning 2011 samt en effektivisering med 3 % av 2010 års placeringskostnad. För familjehemsvård, kontaktpersoner/kontaktfamiljer, öppenvård samt övrig vård har man räknat på 2010 års kostnadsläge, färre kontrakterade konsulentstödda familjehem och färre kontrakterade kontaktfamiljer. Utfallet för 2010 var enl prognosen i november 189 895 tkr. I runda tal beräknade alltså Örebro kommun att spara 5 miljoner på den externa vården. Besparingen ligger i huvudsak på de vuxna med ett missbruks- och beroendeproblem, och i synnerhet på behandlingshemsplaceringar.

För vuxna hade man 2010 budgeterat 25,7 Mkr, utfallsprognosen i nov 2010 var 24,4 Mkr och budgeten för 2011 var 13,7 Mkr (efter en ombudgetering i oktober 2011). Som jämförelse kan nämnas budgeten 2010 för öppenvård vilken var 9,9 Mkr och utfallsprognosen i nov var 11,3 Mkr och budgeten för 2011 var 11,2 Mkr.

För barn hade man 2010 för behandlingshem budgeterat 13,6 Mkr, utfallsprognosen i nov 2010 var 14,6 Mkr och budgeten för 2011 var 16,6 Mkr (efter en ombudgetering i oktober 2011). För familjehem externt hade man budgeterat 4,2 Mkr år 2010, prognosen i nov var 6,7 Mkr och budgeten för 2011 var 7,9 Mkr (efter en ombudgetering i oktober 2011). För familjehem i kommunens regi hade man för 2010 budgeterat 21,2 Mkr, prognosen var 17,7 Mkr och budgeten för 2011 var 17,7 mkr.

För ungdomar hade man 2010 för behandlingshem budgeterat 70,1 Mkr, utfallsprognosen i nov 2010 var 64,5 Mkr och budgeten för 2011 var 66,7 Mkr (efter en ombudgetering i oktober 2011). För familjehem externt hade man budgeterat 6,2 Mkr år 2010, prognosen i nov var 10,5 Mkr och budgeten för 2011 var 13,5 Mkr (efter en ombudgetering i oktober 2011). För familjehem i kommunens regi hade man för 2010 budgeterat 10,1 Mkr, prognosen var 13,7 Mkr och budgeten för 2011 var 15,0 mkr. För öppenvård var budgeten 2010 på 6,3 Mkr och utfallsprognosen i nov var 8,5 Mkr och budgeten för 2011 var 8,5 Mkr.

Vilken grund som finns för det antagande som redovisas/uttrycks ovan att missbruksproblematiken skulle minska i Örebro kommun 2011 jämfört med 2010 framgår inte, dokument som Örebro kommun lämnat till CAN talar snarare om en ökning av missbruksproblematiken.

BeOm:s kommentarer:
I såväl verksamhetsplan som budget framgår att siffror snarare än brukarnas behov styr verksamheten inom missbruksområdet i Örebro kommun, och det första mål som anges är att minska antalet institutionsplaceringar och placeringstiderna. Hur väl det går ihop med att ge god service och ha god kvalitet i verksamheten framgår inte, men det är bidrar till bilden att det är uppenbart att de ekonomiska målen om besparingar styr verksamheten inom missbruksområdet i Örebro kommun. BeOm riktar skarp kritik mot Örebro kommun för detta förhållningssätt. Detta förfaringssätt anser BeOm att det inte finns stöd för i socialtjänstlagen.

7. Brukarinflytande

Kommunen har ett arbete med brukarinflytande i termer av dels enkäter och dels en samrådsgrupp. Enkäter genomförs enligt kommunen två gånger per år, och såväl inom myndighetsutövningen som inom vårdgivande enheter. Parallellt med det använder sig kommunen av ”fokusgrupper” som ett brukarråd.

År 2008 mättes brukarnas uppfattning av bemötande och kommunen redovisar siffran 71-89% på det, det framgår inte av det material vi erhållit vad som avses med bemötande i detta fall. Örebro kommun har inte mätt denna parameter år 2009 och 2010. BeOm har dock i sin helhet tagit del av den brukarenkät som genomförts vid Öppenvårdsgruppen 2011, svarsfrekvensen är 93 % och ca 90% svarar det högsta betyget på samtliga delfrågor inom ”bemötande”. Det extremt höga resultatet visar antingen på att verksamheten sköts väldigt bra vid Öppenvårdgruppen eller så har brukarenkäten metodproblem som t ex utlämning i samband med behandlarkontakt vilket gör att tillförlitligheten inte är särskilt god. Antalet svar som kom in under två veckor var 46 av 49, av dessa hade 61% tidigare varit i behandling vid Öppenvårdsgruppen.

År 2008 mättes även brukarnas uppfattning om tillgängligheten med resultat mellan 64-92%, år 2009 mättes inte detta och år 2010 var resultatet 77%. BeOm har tagit del av en enkät från 2011 som avser tillgänglighet (t ex tid för svar på e-mail, uppfattning om väntrummets miljö, om man håller med om att det är lätt att få kontakt med kurator etc). Överlag är resultaten mycket goda med i stort sett samtliga svaranden som anger de två högsta betygen. Även denna enkät har hög svarsfrekvens, 89%, varför samma reservation gäller även denna enkät.

År 2008 mättes brukarnas uppfattning om delaktigheten, resultatet var 64-79%, ingen senare mätning har gjorts.

Brorådet
Brorådet är en instans för samverkan mellan vad som kallas brukar- och brukarnära organisationer där följande organisationer ingår tillsammans med Örebro kommuns socialförvaltning: Attention Örebro, Föräldraföreningen mot narkotika (FMN), KRIS Örebro, Ria Dorkas, Simon i Örebro, Sällskapet Länkarna samt Verdandi i Örebro. Samverkan äger rum under tre träffar per halvår, där det dels sker ett informationsutbyte och organisationerna kan lämna och avhandla övergripande frågeställningar om verksamheten. Rådet genomför även gemensamma aktiviteter och sprider information dels via en informationsfolder och dels via seminarier.

Brorådet ska även utöva brukarinflytande, t ex i termer av en beslutad brukarrevision av verksamheten vid Socialförvaltningen som kommer att genomföras i början av 2012.
Brukarrådets medlemmar bedriver även stödverksamhet och Socialförvaltningen ser den verksamheten som ett komplement till det egna stödet.

BeOm:s kommentarer:
Brukarinflytande via fokusgrupper och det så kallade Brorådet är enligt BeOm mycket viktiga instrument. Enkäter kan vara mycket goda informationskällor när de utformas och genomförs på ett sätt som fångar upp en nulägesbild av klienters omdömen som visar på förbättringsmöjligheter, BeOm är tveksamt till om Örebro kommuns arbete med enkäter är utformat på det sättet.

Vi anser särskilt att Brorådet är en mycket viktig del av brukarinflytandet, men medlemmarnas sammansättning speglar förmodligen inte hela det spektra av brukare som finns/borde finnas bland Socialförvaltningens klienter, vilket är en parallell till det som Missbruksutredningen identifierat med t ex konstaterandet att enbart 1 av 5 individer med missbruksproblem för hjälp idag. Ambitionen verkar dock god och BeOm har i dagsläget ingen indikation på att det inte skulle vara ett reellt brukarinflytande som utövas vid Brorådets träffar.

8. Webbdialog – Örebro kommuns hemsida

Hemsidan innehåller information om att de som har problem med missbruk (alkohol, droger, spel) kan vända sig till socialkontoret för att få stöd, där utreds vilket bistånd som bäst tillgodoser behoven. Information finns om sekretess, utredning och överklagan.

Under avsnittet ”Vård och behandling – missbruk” ges mer information om vilket stöd Örebro kommun kan erbjuda. Det handlar om ”Alkohol- och droglinjen”, Öppenvårdsgruppen, Stöd och struktur samt CM-teamet.

Under avsnitt ”Boenden” finns beskrivning av tre olika slags boenden, motivations-, stöd- och övergångsboende.
För (främst föräldrar och vänner kan antas) finns information om ungdomsverksamheten Öppenvårdsgruppen/skolverksamheten samt Fältgruppen för ungdomar.

BeOm:s kommentarer:
Hemsidan är anmärkningsvärd då alkohol särskiljs från droger, förmodligen avser kommunen narkotika med ”droger” men det är inte klart vad Örebro kommun menar med ordet ”droger”.

Informationen som ges inledningsvis kring vilket stöd som avses/är möjligt att få är bristfällig, det krävs att man besöker undersidan ”Vård och behandling” för att förstå detta, se vidare nedan. Termen bistånd används utan att det förklaras vad det innebär, det är myndighetsspråk som enbart myndighetspersoner förstår.

Informationen som ges om hur en utredning går till är bristfällig och beskriver inte hur den går till, samt ger intrycket av att handla om en utredning där alla utom berörd individ tillfrågas samt förutsätter att anhöriga finns/är relevanta. Informationen om sekretessen är bristfällig och otillräcklig, särskilt polisens ev. inblandning bör tas upp då många är oroliga för detta.

Informationen om ”Vård och behandling” är otillräcklig då det inte framgår att möjlighet finns att få hjälp via behandlingshem.
Informationen om ungdomarnas Öppenvårdsgrupp/skolverksamhet samt Fältgruppen är väldigt knapphändig.

Sammanfattning

Av vår granskning framgår att i Örebro kommuns arbete inom missbruksområdet finns två centrala delar. De är budgethushållning och satsning på förebyggande åtgärder.

Beroendeombudet (BeOm) riktar skarp kritik mot att Örebro kommun saknar ett strategiskt dokument som fokuserar hur Socialtjänstlagens skrivningar i den s k portalparagrafen ska omsättas i praktiken för de som väl utvecklat ett missbruk.

Det finns också ett stort fokus på att åstadkomma en ”slimmad” budget, ”god ekonomisk hushållning”, där det framgår att missbruksområdet är utsatt för ekonomiska nedskärningar, det gäller särskilt medel till vård av vuxna individer med ett missbruks- eller beroendeproblem.

Missbruksutredningen konstaterar behovet av en ”kvalificerad och diversifierad vård”, i det ingår att unika individer kan ha behov av behandling vid institution. Mot den bakgrunden är Örebro kommuns ensidiga fokus på ”öppenvård” i den drogpolitiska handlingsplanen och betoningen av detta i olika styrdokument anmärkningsvärt. Särskilt anmärkningsvärt är att kommunen 2011 jämfört med 2010, som redan det var en låg nivå, har halverat budgeten för behandlingshemsplaceringar för vuxna med beroendeproblem. För det ensidiga fokuset på öppenvård och för nedskärningarna inom området riktar BeOm skarp kritik mot Örebro kommun.

Det förebyggande arbetet upplever BeOm att Örebro kommun satsar mycket på, men vi är också fundersamma kring om det har negativa effekter för andra områden som inte får lika mycket uppmärksamhet, t ex missbrukarvården.

Örebro kommuns verksamhet inom missbrukarvården, Öppenvårdsgruppen, bedriver sitt arbete utifrån främst en metod kallad ”Motiverande samtal”. Det är en ifrågasatt metod som enligt två ledande forskningsinstitut på området saknar långvarig effekt på missbruk- och beroendeproblematik. Att kommunen arbetar efter denna metod som behandlingsmetod, när det inte ens är en behandlingsmetod, finner vi mycket anmärkningsvärt.

Örebro kommun mäter inte resultatet av de insatser som sker inom missbruks- och beroendeområdet. Denna brist på utvärdering som borde vara en självklar del i ett kvalitetsarbete är mycket anmärkningsvärd och vi undrar hur Örebro kommun kan veta att de insatser de ger har någon effekt när ingen systematisk mätning sker. Inte heller gör Örebro kommun någon uppskattning av problemets omfattning, det leder till problem då insatser inte kan matchas mot behovet när denna mätning saknas, t ex öppnar det upp för en ensidig fokusering av ekonomiska mått vilket inte det sociala området är betjänt av. BeOm riktar skarp kritik mot Örebro kommun för bristfällig uppföljning och bristfälligt utnyttjande av statistiska mått.

Örebro kommun skriver om vikten att arbeta utifrån ett genusperspektiv. När vi har granskat arbetet inom missbruksområdet kan vi inte se hur detta tar sig uttryck i praktiken. BeOm hyser snarare oro för att kvinnor förfördelas och systematiskt ges kortare behandlingstider etc jämfört med män. Vårt underlag är dock för svagt för att säga att det är så och rikta kritik mot Örebro kommun för det, men enbart själva misstanken som grundas på några sifferuppgifter är allvarlig och borde leda till att kommunen beaktar detta.

BeOm ger Örebro kommun gott omdöme i hur kommunen arbetar med brukarinflytande, men med reservationen att vi inte har tillräcklig insyn i detta på ett djupare plan.

Så här har BeOm arbetat med granskningen

Granskningen inleddes med att ett antal skriftliga frågor ställdes till kommunen i enlighet med dels Förvaltningslagen och dels Tryckfrihetsförordningen för att inhämta dokument och svar på frågor rörande missbrukarvården i Örebro. Frågorna är utformade utifrån BeOms syftesdeklaration på hemsidan, Socialtjänstlagen, Socialstyrelsens ”Nationella riktlinjer” samt Sveriges Kommuner och Landstings projekt ”Kunskap till Praktik”.

Frågeställningarna kom Örebro kommun tillhanda den 1 november 2011. Den 3 november erhöll BeOm ett antal svar och dokument. Den 7 november sändes kompletterande frågor som uppstått utifrån svaren den 3 november. Den 28 november erhölls ytterligare några svar. Den 30 november samt 2 december erhölls svar på de kompletterande frågorna. Kontakten med kommunen under granskningen har varit bra, Örebro kommun har svarat på alla frågor som vi ställt, men vi tolkar det mer som att det handlar om bristfälliga system än ovilja. Det tog lite tid att få svar på kompletteringen och granskningen upplevdes därför inte särskilt prioriterad, det senare kan säkert förstås utifrån att det är den första granskning som BeOm genomför. Påminnelser och uppmaningar har sänts via mail och sociala medier under granskningsperioden. Dock kom de första svaren mycket snabbt, vilket såväl uppskattas som visar på att kommunen är noga med att ge service trots att alla svar inte fanns/kunde tas fram.

BeOm erhöll från kommunen socialförvaltningens senaste årsberättelse, senaste verksamhetsplan samt senaste budgetdokument och har använt dessa i granskningen. BeOm har i övrigt hämtat information från Socialstyrelsens och Örebro kommuns webbplats samt gått igenom senaste årets protokoll från nämndmöten vid Programnämnd Social välfärd, Socialnämnd Öster samt Socialnämnd Väster.